河南大學(xué)法學(xué)院 婁丙錄 孫 宇

完善配套相關(guān)法律法規(guī)

　　優(yōu)化冷鏈?zhǔn)称繁O(jiān)管機(jī)制，首先建議提升以《中華人民共和國食品安全法》為核心的冷鏈?zhǔn)称繁O(jiān)管法律法規(guī)的效力位階。

　　提升現(xiàn)有法律法規(guī)效力位階最為重要的是強(qiáng)化《中華人民共和國食品安全法》的權(quán)威性。作為一部綜合性、跨部門的法律，《中華人民共和國食品安全法》涉及食品監(jiān)管、行政管理、市場執(zhí)法等多個(gè)領(lǐng)域，其不僅涉及政府的監(jiān)管行為，也涉及刑事責(zé)任、民事責(zé)任等問題。而作為我國食品安全監(jiān)管的核心法律，《中華人民共和國食品安全法》必然是，也應(yīng)當(dāng)是冷鏈?zhǔn)称钒踩O(jiān)管的基本法律。因此，提升以《中華人民共和國食品安全法》為核心的冷鏈?zhǔn)称繁O(jiān)管法律法規(guī)的效力位階，既可以增強(qiáng)其自身的權(quán)威性與統(tǒng)攝力，也可以為冷鏈?zhǔn)称返姆杀O(jiān)管提供更強(qiáng)力的法理支持。

　　要健全冷鏈?zhǔn)称繁O(jiān)管體系、完善冷鏈?zhǔn)称繁O(jiān)管配套法律法規(guī)，就要在梳理出冷鏈?zhǔn)称繁O(jiān)管全過程的立法空白與制度真空后進(jìn)行立法填充，對重復(fù)、矛盾的監(jiān)管規(guī)則進(jìn)行清理、整合、統(tǒng)一，用《中華人民共和國食品安全法》中的食品安全監(jiān)管要求對冷鏈?zhǔn)称沸袠I(yè)立法的各要素、各環(huán)節(jié)、各方面進(jìn)行統(tǒng)領(lǐng)與指導(dǎo)。

　　現(xiàn)階段在我國專門就冷鏈?zhǔn)称妨魍ōh(huán)節(jié)立法的條件尚不具備的情況下，建議借鑒發(fā)達(dá)國家立法經(jīng)驗(yàn)，通過制定專門的食品流通法，來對包括冷鏈?zhǔn)称吩趦?nèi)的各種食品的流通環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)管。比如在進(jìn)口冷鏈?zhǔn)称贩矫妫槍π聲r(shí)期的進(jìn)口冷鏈?zhǔn)称钒踩珕栴}與特征，可以結(jié)合我國國情，借鑒美國、日本、德國等國家進(jìn)口冷鏈?zhǔn)称繁O(jiān)管制度，進(jìn)一步修改、完善以《中華人民共和國進(jìn)出口食品安全管理辦法》為核心的進(jìn)出口食品安全監(jiān)管法規(guī)。可以在《中華人民共和國進(jìn)出口食品安全管理辦法》等相關(guān)法規(guī)中增加專門的冷鏈?zhǔn)称繁O(jiān)管條款，對進(jìn)口冷鏈?zhǔn)称匪婕暗娘L(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控、應(yīng)急處理、責(zé)任劃分等具體問題作出明確的配套規(guī)定；同時(shí)，也可以仿照美國《國外供應(yīng)商驗(yàn)證計(jì)劃法規(guī)》（FSVP）構(gòu)建起我國的國外食品供應(yīng)商驗(yàn)證制度，由食品監(jiān)管部門主導(dǎo)對國外冷鏈?zhǔn)称饭?yīng)商進(jìn)行統(tǒng)一的認(rèn)證、驗(yàn)證以及風(fēng)險(xiǎn)評估與分析，以此在源頭上確保進(jìn)口冷鏈?zhǔn)称返陌踩?/p>

實(shí)行統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)化立法

　　食品安全秩序的優(yōu)劣，取決于食品安全標(biāo)準(zhǔn)是否科學(xué)合理以及食品安全標(biāo)準(zhǔn)被遵守的狀況。而冷鏈?zhǔn)称窐?biāo)準(zhǔn)既是統(tǒng)一行業(yè)內(nèi)部行為、實(shí)現(xiàn)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化作業(yè)的依據(jù)，也是監(jiān)管機(jī)關(guān)管控冷鏈?zhǔn)称钒踩L(fēng)險(xiǎn)、規(guī)制冷鏈?zhǔn)称沸袠I(yè)違法違規(guī)行為的重要參考。冷鏈?zhǔn)称沸袠I(yè)的標(biāo)準(zhǔn)化進(jìn)程面臨著范圍廣泛、技術(shù)復(fù)雜、構(gòu)成多元的難題，而標(biāo)準(zhǔn)重復(fù)、標(biāo)準(zhǔn)交叉、標(biāo)準(zhǔn)缺失等又都會(huì)成為冷鏈?zhǔn)称钒l(fā)展的障礙。因此，當(dāng)前我國冷鏈?zhǔn)称返赜蚧臉?biāo)準(zhǔn)立法現(xiàn)狀，很容易導(dǎo)致食品安全企業(yè)責(zé)任與政府監(jiān)管責(zé)任隨著空間的轉(zhuǎn)換而聯(lián)結(jié)不暢，給冷鏈?zhǔn)称愤`法行為提供生存空間，最終使現(xiàn)有法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)在無法有效規(guī)范我國冷鏈?zhǔn)称犯鳝h(huán)節(jié)市場主體的同時(shí)，損害了法律法規(guī)的統(tǒng)一性和權(quán)威性。

　　因此，建議在形成統(tǒng)一的國家標(biāo)準(zhǔn)體系之前，開展對各地現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)的清理整頓工作，淘汰已經(jīng)過時(shí)的陳舊標(biāo)準(zhǔn)，整合矛盾、沖突的地方標(biāo)準(zhǔn)，并在清理整頓過程中摸清冷鏈?zhǔn)称窐?biāo)準(zhǔn)體系中的內(nèi)容構(gòu)成、環(huán)節(jié)聯(lián)結(jié)以及相互作用機(jī)制。而在制定統(tǒng)一的國家標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)該在立足于維護(hù)公共健康安全的基礎(chǔ)上，充分考慮食品冷鏈行業(yè)與冷鏈?zhǔn)称樊a(chǎn)業(yè)的實(shí)際情況，前瞻性地做好冷鏈?zhǔn)称窐?biāo)準(zhǔn)制定規(guī)劃，加強(qiáng)對國際標(biāo)準(zhǔn)的接入與適用，深化與行業(yè)協(xié)會(huì)、市場主體的溝通合作，推進(jìn)冷鏈行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范化，以此構(gòu)建起層次分明、具體可行的冷鏈?zhǔn)称窐?biāo)準(zhǔn)體系。如在冷鏈?zhǔn)称窐?biāo)準(zhǔn)化的過程中，應(yīng)該充分吸納諸如中國物流與采購聯(lián)合會(huì)冷鏈物流專業(yè)委員會(huì)（以下簡稱中物聯(lián)冷鏈委）等冷鏈?zhǔn)称奉I(lǐng)域行業(yè)協(xié)會(huì)參與。一方面，冷鏈?zhǔn)称沸袠I(yè)作為專業(yè)化極強(qiáng)的行業(yè)，行業(yè)協(xié)會(huì)的加入可以協(xié)助立法機(jī)關(guān)以及政府部門制定冷鏈?zhǔn)称犯鞣N專業(yè)化的法律法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)制度；另一方面，行業(yè)協(xié)會(huì)也可以積極地為冷鏈?zhǔn)称菲髽I(yè)提供專業(yè)化服務(wù)，促進(jìn)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的落實(shí)。

　　實(shí)際上，當(dāng)前我國冷鏈?zhǔn)称窐?biāo)準(zhǔn)化立法工作已經(jīng)取得了可喜的進(jìn)展。由國家衛(wèi)生健康委員會(huì)、國家市場監(jiān)管總局聯(lián)合制定的《食品安全國家標(biāo)準(zhǔn) 食品冷鏈物流衛(wèi)生規(guī)范》（GB 31605—2020）在2021年3月已經(jīng)開始正式實(shí)施。作為當(dāng)前我國食品冷鏈物流領(lǐng)域最全面的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，這一規(guī)范在起草時(shí)就廣泛吸納了中物聯(lián)冷鏈委等社會(huì)組織共同參與。該規(guī)范的出臺(tái)在有效地填補(bǔ)了冷鏈?zhǔn)称繁O(jiān)管法規(guī)不足供給的同時(shí)，也使我國的冷鏈?zhǔn)称窐?biāo)準(zhǔn)化工作邁上了一個(gè)新的臺(tái)階。

建立冷鏈?zhǔn)称范嘣仓螜C(jī)制

　　積極培育專業(yè)化社會(huì)組織與社會(huì)力量參與冷鏈?zhǔn)称繁O(jiān)管，是優(yōu)化冷鏈?zhǔn)称繁O(jiān)管執(zhí)法體制機(jī)制過程中亟待落實(shí)的工作之一。在我國今后的冷鏈?zhǔn)称钒踩O(jiān)管中，建議重視第三方監(jiān)管機(jī)制的作用，建立冷鏈?zhǔn)称范嘣仓螜C(jī)制。

　　首先，作為政府與市場外的“第三種力量”“看得見的手”與“看不見的手”之外“第三只手”的行業(yè)協(xié)會(huì)，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮其在冷鏈?zhǔn)称钒踩卫碇械墓δ芘c作用。對于極富專業(yè)性的冷鏈?zhǔn)称沸袠I(yè)，政府監(jiān)管部門在專業(yè)性方面尚顯不足，而行業(yè)協(xié)會(huì)作為本行業(yè)精英企業(yè)的集合，其在微觀上對冷鏈?zhǔn)称返木唧w生產(chǎn)技術(shù)、工藝流程，在宏觀上對冷鏈?zhǔn)称沸袠I(yè)的現(xiàn)時(shí)態(tài)勢、發(fā)展趨勢等方面都勢必會(huì)有更加充分全面的認(rèn)識(shí)與了解。因此，引入行業(yè)協(xié)會(huì)參與冷鏈?zhǔn)称钒踩卫砑仁侵卫碇黧w多元化的體現(xiàn)，也是治理過程的專業(yè)化需要。

　　其次，作為食品安全監(jiān)管的監(jiān)管受體與最終受益人，應(yīng)該積極吸納冷鏈?zhǔn)称方?jīng)營者與消費(fèi)者共同參與冷鏈?zhǔn)称钒踩卫恚估滏準(zhǔn)称返慕?jīng)營者、消費(fèi)者從過去監(jiān)管過程中的服從者、旁觀者的角色轉(zhuǎn)化為冷鏈?zhǔn)称繁O(jiān)管的參與者，使他們作為冷鏈?zhǔn)称繁O(jiān)管的利害關(guān)系人在冷鏈?zhǔn)称钒踩卫磉^程中“共治共享”。

　　而多元共治的冷鏈?zhǔn)称繁O(jiān)管模式除了要求政府外社會(huì)主體多元參與，政府內(nèi)部的冷鏈?zhǔn)称繁O(jiān)管主體的組成也應(yīng)當(dāng)多元。由于冷鏈?zhǔn)称飞婕暗沫h(huán)節(jié)長、領(lǐng)域?qū)挘瑢ΡO(jiān)管主體的專業(yè)性要求高，單一部門對冷鏈?zhǔn)称穼?shí)行全流程監(jiān)管既不可取也不現(xiàn)實(shí)。在當(dāng)前，我國冷鏈?zhǔn)称繁O(jiān)管實(shí)踐中各部門、各區(qū)域間缺乏協(xié)同的現(xiàn)象十分普遍，因此，政府部門對冷鏈?zhǔn)称繁O(jiān)管的多元參與恰恰是建立冷鏈?zhǔn)称范嘣仓螜C(jī)制的應(yīng)有之義。而政府內(nèi)部監(jiān)管主體的多元構(gòu)成并非是要冷鏈?zhǔn)称钒踩O(jiān)管回到“多頭管理”的老路，實(shí)際上是為實(shí)現(xiàn)冷鏈?zhǔn)称返木C合性、全面性監(jiān)管，在食品監(jiān)管部門主導(dǎo)下相關(guān)領(lǐng)域監(jiān)管部門專業(yè)化監(jiān)管力量的整合。若要實(shí)現(xiàn)這種多元監(jiān)管，就應(yīng)當(dāng)逐步建立起包括食品監(jiān)管部門、海關(guān)檢疫部門以及交通運(yùn)輸部門等在內(nèi)的負(fù)有冷鏈?zhǔn)称分饕O(jiān)管責(zé)任的政府機(jī)構(gòu)共同參與的冷鏈?zhǔn)称钒踩C合協(xié)調(diào)組織或聯(lián)席會(huì)議制度,實(shí)行對冷鏈?zhǔn)称返木C合監(jiān)管與整體治理，推動(dòng)跨區(qū)域冷鏈?zhǔn)称返膮f(xié)同監(jiān)管、監(jiān)管互認(rèn)與信息共享，以此避免冷鏈?zhǔn)称吩诹魍ㄖ幸颦h(huán)節(jié)和區(qū)域的移轉(zhuǎn)而造成的監(jiān)管脫節(jié)。

建立冷鏈?zhǔn)称啡炭勺匪輽C(jī)制

　　在食品冷鏈中，每個(gè)環(huán)節(jié)的安全風(fēng)險(xiǎn)都有可能隨著供應(yīng)鏈傳導(dǎo)進(jìn)而演變成公共食品衛(wèi)生事件，而實(shí)現(xiàn)全程“可追溯”就是管控冷鏈?zhǔn)称钒踩L(fēng)險(xiǎn)，保障冷鏈?zhǔn)称钒踩闹匾侄巍Ｒ虼耍⒗滏準(zhǔn)称啡炭勺匪輽C(jī)制，使食品冷鏈的每一個(gè)環(huán)節(jié)都可以做到信息回溯和查詢也就成為現(xiàn)階段冷鏈?zhǔn)称繁O(jiān)管的當(dāng)務(wù)之急。

　　從技術(shù)層面上來看，伴隨著大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈等數(shù)字化技術(shù)的發(fā)展，在技術(shù)整合與運(yùn)用的基礎(chǔ)上建立冷鏈?zhǔn)称房勺匪輽C(jī)制，對食品冷鏈進(jìn)行全過程監(jiān)控與全方位管理已經(jīng)不是難題。而通過冷鏈?zhǔn)称返娜炭勺匪莨芾恚瑢?shí)現(xiàn)對冷鏈?zhǔn)称窂纳a(chǎn)、運(yùn)輸?shù)戒N售全過程的即時(shí)跟蹤與動(dòng)態(tài)觀測，可以實(shí)現(xiàn)對冷鏈?zhǔn)称沸畔?shù)據(jù)的全方位收集分析，以此精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)和處理食品冷鏈各環(huán)節(jié)出現(xiàn)的安全問題。冷鏈?zhǔn)称啡炭勺匪輽C(jī)制的全流程信息數(shù)據(jù)的共享可以使消費(fèi)者與監(jiān)管部門對冷鏈?zhǔn)称沸畔⑦M(jìn)行查詢和溯源——監(jiān)管部門可以隨時(shí)監(jiān)控食品安全態(tài)勢，獲得關(guān)于監(jiān)管對象的精確信息，消費(fèi)者也可以有效規(guī)避冷鏈?zhǔn)称钒踩L(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，由于冷鏈?zhǔn)称穼r(shí)效性的極致要求，在極短的時(shí)間內(nèi)要完成產(chǎn)、運(yùn)、銷等多個(gè)環(huán)節(jié)的工作，因此，如果沒有全程可追溯機(jī)制，在消費(fèi)端一旦出現(xiàn)食品安全問題時(shí)如何對短時(shí)間、多環(huán)節(jié)冷鏈流程的主體進(jìn)行歸責(zé)就成了一個(gè)難題。總體上來看，可溯源機(jī)制的建立既能夠明確各方主體的責(zé)任，又有助于提高食品安全監(jiān)管效率，還可以充分確保冷鏈?zhǔn)称钒踩嬲龑?shí)現(xiàn)冷鏈?zhǔn)称?ldquo;來源可溯、去向可查、責(zé)任可究”。而實(shí)際上，在現(xiàn)階段我國的冷鏈?zhǔn)称繁O(jiān)管過程中，部分地區(qū)就已經(jīng)開始嘗試建立冷鏈?zhǔn)称房勺匪輽C(jī)制，并取得了良好的效果。如在新冠肺炎疫情中，為防止新冠肺炎病毒借助冷鏈運(yùn)輸?shù)男笄萑狻⑺a(chǎn)品及其外包裝等物品傳播蔓延，浙江省要求進(jìn)口冷鏈?zhǔn)称钒b上必須標(biāo)注以“浙冷鏈”系統(tǒng)為依托的“冷鏈?zhǔn)称匪菰创a”,北京市與河南省也先后建立了“北京冷鏈”與“豫冷鏈”等冷鏈?zhǔn)称纷匪菹到y(tǒng)。在這些省市，消費(fèi)者和監(jiān)管機(jī)關(guān)通過掃描二維碼或登錄追溯系統(tǒng)，就可以掌握該食品的產(chǎn)地、物流以及銷售等信息，實(shí)現(xiàn)對進(jìn)口冷鏈?zhǔn)称酚绕涫莵碜砸咔楦甙l(fā)國家和地區(qū)食品的精準(zhǔn)追溯。

建立冷鏈?zhǔn)称钒踩录?yīng)急處置機(jī)制

　　冷鏈?zhǔn)称钒踩录?yīng)急處置機(jī)制的構(gòu)建，除了可以依托冷鏈?zhǔn)称范嘣仓螜C(jī)制以及全程可追溯機(jī)制等冷鏈?zhǔn)称钒踩某B(tài)化治理手段外，還可以從三方面入手。

　　一是建立前突處置機(jī)制，將處置關(guān)口前移。只有做好預(yù)防處置和提前應(yīng)對，才能避免后續(xù)冷鏈?zhǔn)称钒踩录陌l(fā)生。如國務(wù)院印發(fā)的《進(jìn)口冷鏈?zhǔn)称奉A(yù)防性全面消毒工作方案》就要求冷鏈?zhǔn)称吩谂c境內(nèi)人員首次接觸前，不論來源與種類，都要對其運(yùn)輸工具以及產(chǎn)品包裝進(jìn)行全面消毒。除此之外，作為世界最大的進(jìn)口食品消費(fèi)國，對冷鏈?zhǔn)称愤M(jìn)口地實(shí)行境外檢查、遠(yuǎn)程視頻檢查以及要求冷鏈?zhǔn)称啡腙P(guān)前進(jìn)行自我檢測也是有力舉措。

　　二是建立封閉管理機(jī)制。在發(fā)生由冷鏈?zhǔn)称芬l(fā)的突發(fā)食品安全事件時(shí)，應(yīng)當(dāng)啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制對高風(fēng)險(xiǎn)冷鏈?zhǔn)称愤M(jìn)行空間分隔、閉環(huán)管理，保證與其他食品不交集、不混裝。以此在便于后續(xù)甄別查驗(yàn)的同時(shí)，也最大限度減少交叉污染的風(fēng)險(xiǎn)。

　　三是可以仿照疫情中的航班熔斷機(jī)制實(shí)行進(jìn)口冷鏈?zhǔn)称啡蹟鄼C(jī)制。根據(jù)《中華人民共和國進(jìn)出口食品安全管理辦法》，海關(guān)總署有權(quán)對涉疫情等具有重大食品安全隱患的進(jìn)口食品采取暫停或禁止進(jìn)口的控制措施。因此后續(xù)我國可以建立常態(tài)化的進(jìn)口冷鏈?zhǔn)称啡蹟鄼C(jī)制，對于多次檢測出病毒陽性或者是其他原因?qū)е吕滏湲a(chǎn)品多次檢測不合格的出口企業(yè)、地區(qū)、國家，暫停對其冷鏈?zhǔn)称愤M(jìn)口。